将山、崖、洞、水等自然条件充分运用到营盘建设中，精心科学地规划部署攻、防、退、守军事战略战术——10万余平方米的玛瑙山营盘遗址被誉为“中国古代军事建筑史上的奇葩”。

　　刀光远去，营盘犹在。

　　2021年2月，遵义市凤冈县人民检察院接到遗址损毁举报线索，充分发挥检察机关“公益之诉”“督促之诉”“协同之诉”职能，召开圆桌会议、制发检察建议、提起公益诉讼，督促行政机关修复、保护被损害的古军事文化遗址，并加强类案监督和溯源治理，促进文物保护与少数民族特色村寨、与地方经济协同推进。近日，这起行政公益诉讼案件被最高检评为全国检察机关“十案示范”典型案例。

全国重点文物保护单位

　　从获得线索到发现问题：走访调查暴露部门监管不到位

　　“万一起火了，谁来承担责任？”仅是想起这一可能性，凤冈县人民检察院第二检察部主任何仁良对玛瑙山营盘遗址的保护不力就感到后怕。

　　玛瑙山营盘遗址是位于凤冈县绥阳镇玛瑙村的一处古军事文化遗迹，也是该县唯一一个“全国重点文物保护单位”。这一遗址始建于南宋绍兴元年，重建于清朝咸同年间，是贵州甚至西南地区近千处清代营盘中规模最大、功能布局最为完整、军事防御思想最为先进的山地军事防御工事，被专家誉为“中国古代军事建筑史上的奇葩”。现存城墙11000余米，城门48道，地下军事通道2条共2000米，场坝遗址一处，练兵场遗址一处，石碾槽1个，石碓窝38个，炮台10个，射击孔500多个。墙垣外旗杆石及建营碑记尚存。

　　1999年12月，玛瑙山营盘遗址被列为省级文物保护单位，2019年10月，被国务院列为第八批“全国重点文物保护单位”。

　　2021年3月，凤冈县人民检察院干警在走访中，有群众举报称：“玛瑙山营盘遗址保护不力，可能导致文物损毁，消防安全存在隐患等问题。”该院立即着手调查。

　　“按照相关文物保护法规，国务院核定公布玛瑙山营盘遗址为‘国保’单位后，文物行政主管部门在一年之内要编制保护规划，但是从2019年10月至2021年3月，都没有这个规划，甚至‘三防’设施（消防、安防、防雷）都没到位。”何仁良说道。

检察干警介绍桅桩里藏着的中国文化

　　问题不止于此，凤冈县人民检察院经调查还发现：文物行政主管部门未及时划定文物保护范围和建设控制地带；部分古城墙墙体因年久失修，出现垮塌、松动、掉落现象，安全问题突出，营盘遗址核心景区中部分城墙垮塌多年，未予以抢救性修缮；古城墙内外及部分墙体生长大量树木、藤蔓，既改变了文物的历史风貌，又严重危及墙体安全；营盘遗址核心部位存在多处与文物保护无关的公厕、牛圈、钢架棚等现代建筑，影响文物的历史风貌。

　　从发出检察建议到提起公益诉讼：督促行政机关履职

　　凤冈县人民检察院迅速将这一案件线索向遵义市人民检察院、贵州省人民检察院汇报，并启动上下一体化办案工作机制。

　　“文物保护专业性非常强，为此，我们请了两名文物保护专家现场勘察，咨询玛瑙山营盘遗址有何保护价值？应该采取什么保护措施？同时查阅了很多文物保护案例。”遵义市人民检察院第八检察部副主任冯春梅说。

　　2021年3月18日，结合文物保护专家出具的书面保护意见，凤冈县人民检察院向负有文物保护职责该县文物行政主管部门发出诉前检察建议书。建议其依法编制玛瑙山营盘遗址全国重点文物保护单位的保护规划，加强对文物本体的保护，督促文物使用人、管理人健全消防安全管理机制等。

　　收到检察建议书后，文物行政主管部门未在两个月的法定期限内回复整改情况，也未依法全面履行文物保护职责。

　　为推动全国重点文物保护，凤冈县人民检察院多次与该县文物行政主管部门沟通玛瑙山营盘遗址保护问题，但其表示“整改难度较大”。2021年8月，凤冈县人民检察院在开展公益诉讼“回头看”工作中，连续3次回访，发现文物行政主管部门对存在的问题仍然未依法进行全面整改。

　　2021年7月26日，文物行政主管部门回复凤冈县人民检察院，称“2020年6月通过公开招标委托北京某设计研究院编制了《凤冈县玛瑙山营盘遗址保护规划项目》及‘三防’项目，于2021年4月通过县级评审，规划文本还在进一步修改完善中。玛瑙山的‘两线’划定工作已经县级研究通过，于2020年9月上报省市，待审批公布。针对玛瑙山文物本体的修缮，于2021年6月申报的本体保护修缮计划书通过市级评审，已报送省里审批。”

遗址内的炮台

　　2021年9月10日，经贵州省人民检察院批准，凤冈县人民检察院向凤冈县人民法院依法提起行政公益诉讼，诉请判令被诉行政机关依法履行玛瑙山营盘遗址文物保护监管职责。

　　在法庭上，双方围绕“被诉行政机关是否存在怠于履职的违法情形？应否对案涉文物继续履行监督管理职责？”展开了辩论。

　　由于这是一起行政公益诉讼案件，涉及到广大人民群众的公共利益，凤冈县人民法院依法邀请4名人民陪审员、3名法官组成7人合议庭审理该案。

　　2022年2月14日，凤冈县人民法院判决“责令被诉行政机关全面依法履行玛瑙山营盘遗址文物保护监管职责”。

　　从“我管”到“都管”：保护文物尚需形成合力

　　文物保护，需要多方聚力。

　　凤冈县人民检察院在发现玛瑙山营盘遗址保护存在诸多问题后，一方面督促凤冈县文物行政主管部门履行监管职责，一方面按照省、市检察院的部署，于2021年6月9日专题向凤冈县委、县政府汇报玛瑙山营盘遗址保护存在的问题以及保护建议。同年9月26日，凤冈县人民政府召集县检察院、文化和旅游局、综合行政执法局、住建局、自然资源局、林业局、龙泉街道办、绥阳镇等部门，研究文物保护工作相关事宜，其中，专门对玛瑙山营盘遗址保护工作在现有条件下进行细化。

　　“文物保护不仅是文物行政主管部门的事情。”冯春梅说道，检察机关的职责，就是要凝聚社会各方力量、促进多方联动，以检察履职“我管”促行政执法“都管”。

　　人民法院作出判决后，经凤冈县人民检察院继续督促，县文物行政主管部门立即开展整改工作，制定了《凤冈县玛瑙山营盘遗址保护整改方案》，委托有资质的第三方机构完成了《凤冈县玛瑙山营盘遗址保护规划》，已经贵州省文化和旅游厅审核同意，待国家文物局正式批复公布后全面实施，并向上争取“三防”经费2000万元；用已到位的部分资金对古城墙附近影响文物本体安全的树木杂草进行了全面清理；在遗址上配置了应急的灭火器材、临时防雷等设施；成立凤冈县文物管理所、引进一名专业人才负责玛瑙山营盘遗址保护工作等。

　　担任该案审判长的专职审委会委员陈文东表示：“现在已督促相关部门部分落实一些保护措施。文物保护专业性比较强，需要经过专家论证，国家文物局批准后，才能进行科学修复、科学保护。只要判决书没有执行到位，我们会跟踪关注这个案件的执行。”

　　通过各个部门共同努力，玛瑙山营盘遗址成功列为贵州省“十四五”期间34个文化传承项目之一，这为遗址保护工作创造了有利条件。

　　从个案监督到源头治理：文物保护永远在路上

　　文物保护，不止于玛瑙山营盘遗址。

　　在办理玛瑙山营盘遗址行政公益诉讼案取得一定成效后，凤冈县人民检察院继续探索，针对全县部分文物未设置标志碑及未依法划定“两线”等问题，向凤冈县文物行政主管部门发出社会治理类检察建议，建议其强化凤冈县境内文物保护，科学划定文物保护范围和建设控制地带。

　　收到检察建议后，文物行政主管部门立即开展专项整治，申请专项经费，对64处未设置保护标志碑及未划定“两线”的文物保护单位，依法设置了保护标志碑及划定“两线”，真正以个案办理实现了类案监督。

　　玛瑙山营盘遗址位于凤冈县绥阳镇玛瑙村，在第一批中国传统村落名录中，该村赫然在列，同时也属于遵义市明确的历史文化名村。凤冈县人民检察院在办理营盘遗址行政公益诉讼案件中，发现玛瑙村官田古寨存在保护不力等问题，2022年3月15日，检察机关向该县行政主管部门发出检察建议，督促其加强对辖区传统村落、少数民族特色村寨的保护力度。2023年10月24日，凤冈县人民检察院向凤冈县人民法院已提起行政公益诉讼，案件正在办理中。

　　2023年12月，在最高人民检察院印发的《关于入选“十案示范”“百案评析”案例的通报》中，凤冈县人民检察院办理的玛瑙山营盘遗址行政公益诉讼案件入选“十案示范”典型案例，这让全院干警倍受鼓舞。

　　“我们将继续聚焦高质效办案，让检察建议更具针对性，实效刚起来；聚焦乡村全面振兴，让文物活起来；聚焦溯源治理，对行政机关的监督畅起来。”凤冈县人民检察院党组书记、检察长陈手千满怀信心地说道，同时，他表达了自己的愿望：“希望国家文物局尽快批复保护方案，早日实现对玛瑙山遗址的修复，提升公益诉讼成效。”

　　检察官访谈 三级检察机关一体化办案

　　贵州法治报：凤冈县人民检察院在办案过程中，省检察院如何指导这起案件办理？

　　吴开艳：在该案办理中，贵州省检察院多次实地踏勘，实地了解玛瑙山营盘遗址保护现状，适时掌握基层检察院办案进展、难点，发挥检察一体化办案机制优势，整合三级检察院力量，会商研判，对该案案件起诉的可行性和实效性、被诉主体资格合法性、诉讼请求合理性进行分析，指导基层检察院全面调查、精准建议、依法起诉、有效执行，规范办案各环节，确保“精准化”“规范化”办案。

吴开艳：贵州省人民检察院第八检察部副主任

　　贵州法治报：这起案件为检察机关推动公益诉讼带来哪些启示？

　　吴开艳：这起案件入选全国检察机关“十案示范”典型案例，为全省检察机关今后再办理行政公益诉讼案件、文物保护类案件提供了参考，经验值得借鉴，主要表现在：一是借助“外脑”，实现精准监督。古军事遗迹具有较强的军事研究、文物保护、旅游开发价值，其保护状况、保护措施等也极具专业性。检察机关借助“外脑”支持，邀请文物保护专家多次现场查看，就玛瑙山营盘遗址保护价值在哪里、文物本体何处受损、急需采取何种抢救性保护措施等方面出具专家意见，为办理该案提供专业指导意见，促进检察机关精准制发检察建议、提起公益诉讼。

　　二是持续跟进监督，以“诉”的确认体现司法价值引领。在该案办理过程中，检察机关牢牢把握检察公益诉讼“公益之诉”“督促之诉”的要义，关注行政机关是否履职的同时，也关注玛瑙山营盘遗址保护的实际状态，对行政机关未在法定期限内回复整改情况的，经多次现场查看、走访群众，发现诉前程序未能解决玛瑙山营盘遗址公益损害问题后，坚决提起诉讼。同时，鉴于文物保护耗时长，在判决生效后，对裁判执行情况持续跟进，确保案件有实效。

　　三是深化能动履职，实现“治标”向“治本”递进。该案办理过程中，检察机关不止于“办好个案”，而是对本案调查取证、召开圆桌会议、庭审过程中反映出的文物保护问题“抽丝剥茧”，深挖辖区内文物保护不当背后深层次原因，制发社会治理检察建议，推动行政机关开展专项整治，促进辖区内文物保护共性问题的解决，促进从源头上减少同类案件的反复发生，努力实现标本兼治，溯源治理。

　　专家观点 玛瑙山营盘遗址行政公益诉讼案的启示

　　文物是中华灿烂历史和优秀文化的重要载体。遵义市凤冈县人民检察院办理的“督促保护古军事文化遗迹玛瑙山营盘遗址行政公益诉讼案”入选最高人民检察院“十案示范”典型案例，其对助力贵州省检察机关高质效开展行政公益诉讼，助力文物和文化遗产保护提供借鉴和指引作用。

孟庆艳：贵州省社会科学院法律研究所副研究员

　　回顾案情不难发现，入选案例遵循了调查磋商，制发检察建议，再磋商直至提起诉讼的流程，充分体现行政公益诉讼分步递进式办案模式。凤冈县人民检察院在接群众举报线索后立即开展走访调查并及时立案，在确定行政主管部门未依法履职从而可能导致文物面临损毁风险时，县检察院向县文化和旅游局发出诉前检察建议，建议其依法全面履行文物保护监管职责。与此同时，县检察院先后召开由县文化和旅游局、绥阳镇人民政府、凤冈县国企党工委等参与的联席会议、圆桌会议，力图通过诉前磋商形式推动解决玛瑙山营盘遗址保护问题。在上述措施均未取得有效进展的情况下，县检察院才以县文化和旅游局为被告提起行政公益诉讼。县法院根据相关法律法规、规范性文件的规定，支持检察机关全部诉讼请求，以判决的方式强制行政主管部门履行其监督管理职责。

　　判决虽已生效，但执行过程困难重重。县检察院在诉讼阶段同步将案件办理情况及玛瑙山营盘遗址保护难点等形成专题报告，向县委、县政府汇报，争取资金支持，最后通过府院联动方式来促成问题解决。整个过程都由检察院来主导和推进，这是行政公益诉讼制度对人民检察院法律监督职能的赋权，同时也是检察院的职责所在。因此，在诉后阶段，凤冈县人民检察院主动履职，再次就整改工作召开由凤冈县文化和旅游局、绥阳镇人民政府、凤冈县国企党工委参加的圆桌会议，将《凤冈县玛瑙山营盘遗址保护整改方案》逐步落到实处，至此，对玛瑙山营盘遗址的保护通过行政公益诉讼的方式得以实现。

　　检察行政公益诉讼制度解决了公共利益受到损害时，没有适格主体发挥作用的难题，是对现有制度缺陷的有效弥补，如本案中文物等公共利益遭受损害时，由检察机关作为适格主体来行使相关权利。凤冈县人民检察院在办理此案过程中，针对文物维修资金问题和各部门协调联动问题，主动作为，积极履职，采取组织诉前磋商、发出检察建议、召开圆桌会议等方式，力争以最小司法成本实现公益保护，试图通过制发检察建议的方式把问题解决在前端，从源头上减少诉讼增量。同时在检察建议无法解决问题时启动以“诉”的方式来保障刚性监督。凤冈县人民检察院所采取的诉前开展调查磋商、诉中争取府院联动、诉后推动协同执法这一行政公益诉讼特有的刚柔并济的模式一一破解难题，办案模式值得肯定和借鉴。凤冈县人民检察院在此基础上通过个案排查类案的方式，梳理发现玛瑙山营盘遗址所在辖区内少数民族特色村寨、历史文化名镇（名村）众多，依然存在保护不力的问题。为此，检察院分别向县文化和旅游局、县住房和城乡建设局发出检察建议，协调争取专项经费支持，推动加强辖区范围内少数民族传统村落、历史文化名镇（名村）保护力度。此举有效解决各部门诉讼压力，实现了高质效司法办案助力文物和文化遗产保护的社会效果。

　　检察公益诉讼制度自建立以来，各级公益诉讼检察部门始终将行政公益诉讼作为主责主业，业务领域稳步拓展，办案程序日趋完善、社会治理制度效能充分释放，行政执法行为更加规范，社会效果日益凸显，切实做到为民办实事，破解公益保护难题，提升公益保护质效，不断提升人民群众获得感、幸福感、安全感。