为深入贯彻落实《国家新型城镇化规划（2021—2035年）》和中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》及国家《“十四五”新型城镇化实施方案》，加快推进以人为核心的山地特色新型城镇化，优化城镇布局、做强城镇经济、提升城镇品质，奋力推进城镇大提升，2023年7月，贵州省发改委制定出台《贵州省新型城镇化实施方案（2023—2025年）》。

　　《贵州省新型城镇化实施方案（2023—2025年）》第四部分“优化城镇空间布局”涉及加快构建“一群三带”城镇空间格局、实施“强省会”行动、做优做特区域中心城市、推进以县城为重要载体的城镇化建设、培育发展小城镇、强化综合交通运输网络支撑。其中，加快构建“一群三带”城镇空间格局包括推动黔中城市群高质量发展、加快建设贵阳—贵安—安顺都市圈；实施“强省会”行动包括推动贵安新区高质量发展、建设贵阳贵安特大城市；做优做特区域中心城市包括做大做强遵义中心城市、提升毕节中心城市要素集聚能力、加快发展六盘水、安顺、铜仁、凯里、都匀、兴义等中心城市；推进以县城为重要载体的城镇化建设涉及分类引导县城发展，包括培育建设支点城市和节点城市、加快发展大城市周边县城、积极培育专业功能县城、合理发展农产品主产区县城、有序发展重点生态功能区县城；培育发展小城镇涉及分类引导小城镇发展，包括推动观山湖金华镇、乌当东风镇、清镇红枫湖镇、播州鸭溪镇等大城市周边小城镇逐步发展成为卫星镇；强化综合交通运输网络支撑包括完善综合交通运输大通道、完善城际交通网络、加强综合交通枢纽体系建设。

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持从发展中国特色社会主义全局和战略的高度，把法治确立为党领导人民治国理政的基本方式，开辟了中国式法治现代化新道路，谱写了全面依法治国新篇章。在此背景之下，法治成为回应和推进城镇化发展的重要方式。一方面，促进城镇化健康发展，不仅需要着力加强制度顶层设计，统筹推进人口管理、土地管理、财税金融、城镇住房、行政管理、生态环境等重要领域体制机制改革，还需要充分运用法治思维和法治方式稳健、规范、灵活化解在城镇化进程中产生的大量难题。另一方面，新型城镇化背景下的法治建设，关系新型城镇化能否顺利推进，关系社会稳定和改革发展大局，关系人民群众权益保障。新型城镇化建设的法治保障，既是事关我国社会发展的重大理论命题，也是涉及众多体制机制改革的现实难题。

　　在推进新型城镇化建设进程中，必然涉及土地利用和土地管理情况。根据我国《土地管理法》及《土地管理法实施条例》相关规定，国家自然资源督察机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况开展督察，可以约谈被督察的地方人民政府有关负责人，这是国家自然资源督察机构的法定职责。2024年10月24日，受国家自然资源总督察委托，国家自然资源专职副总督察在北京集中约谈了2024年自然资源督察发现违法违规问题突出的12个省份的12个地级市和辽宁省大连市旅顺口区、贵州省黔西南州兴义市2个县级市（区）人民政府主要负责同志，面对面严肃指出耕地保护和生态保护方面存在的突出问题，提出严肃批评，督促这些地方政府深刻反思问题及其原因，认真吸取教训，严肃问题整改。

　　2024年上半年，国家自然资源督察机构贯彻落实习近平生态文明思想、习近平总书记关于自然资源工作的重要指示批示精神和党中央、国务院决策部署，聚焦耕地保护和生态保护主线，对31个省（区、市）和新疆生产建设兵团2023年耕地保护责任落实情况、“三区三线”管控责任落实情况、影响生态保护突出问题开展督察。督察发现，一些地方侵占耕地挖湖造景、建“大棚房”，占用永久基本农田挖塘养鱼、种植绿化装饰草皮等耕地“非农化”“非粮化”冲击红线的突出问题依然存在，突破城镇开发边界违规审批用地问题较为突出，部分地方以各种名义非法采矿、毁林毁草等违法违规行为严重破坏自然生态。有的甚至屡改屡犯，性质比较严重，反映出一些地方政府贯彻落实中共中央、国务院关于耕地保护和生态保护重大决策部署不够有力、责任落实不够到位。

　　国家自然资源督察机构要求被约谈地区深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平生态文明思想，以及习近平总书记关于保护耕地及确保粮食安全的重要指示批示精神，认真贯彻新发展理念，践行正确政绩观，以实际行动践行“两个维护”。直面耕地保护和生态保护方面存在的违法违规突出问题，加强监测监管、加强整改，压紧压实主体责任，着力构建全链条监管机制，严守底线红线。同时，要求地方政府在整改过程中坚决防止简单化、“一刀切”，不能降低标准“打擦边球”，更不能敷衍整改、虚假整改以及损害群众合法利益。国家自然资源督察机构将跟踪督导被约谈地区的问题整改，对整改不力、弄虚作假、简单化、“一刀切”等问题，将严肃督促纠正。

　　从2024年上半年国家自然资源督察机构对31个省（区、市）和新疆生产建设兵团2023年耕地保护责任落实情况、“三区三线”管控责任落实情况、影响生态保护突出问题开展督察可以得出一个明确结论，即必须强化法治保障，优化新型城镇化空间布局及发展规划。

　　第一，必须以法治保障新型城镇化空间布局绿色发展。必须完善自然资源资产管理制度体系机制，健全国土空间用途管制制度。城镇空间结构直接关系新型城镇化发展质量，推动城镇空间内涵式集约化绿色发展，必须坚持集约发展，加强相关法规、标准和制度建设，提高城镇建设用地利用效率，推动城市发展由外延扩张转向内涵提升。城镇开发边界是集中进行城镇开发建设、完善城镇功能、提升空间品质的区域边界，是调整经济结构、规划产业发展、推进新型城镇化必须守住的红线。必须依法严格落实城镇开发边界相关要求，统筹做好城镇建设用地安排，严控新增建设用地，严格规范城镇开发边界的全周期管理。

　　第二，必须以法治保障城镇居民绿色生活。推进新型城镇化建设必须把握好生产、生活、生态三维空间内在联系，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。贵州推进新型山地城镇化过程中，在使用土地资源时必须统筹考虑人口资源环境承载能力，处理好城镇生产、生活和生态三者之间关系，通过立法优化城镇空间布局，增强城市宜居性。科学规划城镇建设用地中工业用地和居住用地比例，建立空间规划体系。加强《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等法律法规普及力度，引导市民群众自觉抵制污染环境、破坏生态行为。

　　第三，必须以法治保护推进新型城镇化过程中的良好生态环境。城镇化是现代化的重要载体，也是人口最密集、污染排放最集中的地方。新型城镇化必须统筹经济目标与生态目标，实现人与自然和谐共生。必须坚持法治思维，把推进新型城镇化进程中的生态环境建设摆在突出位置，统筹山水林田湖草一体化保护和系统治理，形成人与自然和谐共生的城镇生态空间。实施最严格的地上地下、区域联动的生态环境保护制度，在空间上对经济社会活动进行合理限定。依法控制城镇开发强度，划定水体保护线、绿地系统线、基础设施建设控制线、历史文化保护线、永久基本农田和生态保护红线，推动城镇紧凑发展和节约集约用地，形成绿色低碳的生产生活方式和新型城镇化建设运营模式。

　　（作者系贵州省社会科学院法律研究所副所长、法学博士）