2006年8月27日下午，十届全国人大常委会第二十三次会议在北京人民大会堂举行全体会议。

　　人们关注已久的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》高票获得通过。同日，国家主席胡锦涛签署主席令予以颁布，自2007年1月1日起施行。

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　　这部从1986年开始酝酿、历经六届至十届共五届全国人大、20年时间，社会各界关注的监督法是在什么背景下产生的？是怎么产生的？

　　从1987年六届全国人大五次会议，到2006年十届全国人大四次会议，历次全国人大会议都有人大代表提出关于制定监督法的议案，共计222件，参与联名代表共计4044人次。

　　1990年3月，中共中央关于加强党同人民群众联系的决定中指出，要建立和完善党内监督与党外监督，自上而下的监督与自下而上的监督的制度，建议全国人大常委会拟定实行工作监督和法律监督的监督法。这是党中央以正式决定的形式对全国人大常委会立法工作提出的一项明确要求。从那以后，中央政治局常委会又多次把制定监督法作为一项重点工作列入年度工作要点。中共中央政治局常委会于2003年11月、2005年12月和2006年5月先后三次听取全国人大常委会党组的专题汇报，就修改监督法草案总的指导思想、原则、思路等重大问题，认真地进行了讨论研究，提出了明确的意见。

　　对制定监督法的工作，几届全国人大常委会高度重视并做了大量工作。从1986年到1990年初，全国人大常委会办事机构开始系统搜集、整理了有关各级人大常委会及国外代议机构开展监督工作的情况、经验、案例等方面的大量材料，为起草监督法做准备。

　　时任全国人大常委会法制工作委员会副主任李飞介绍，1990年5月，根据党中央的要求，七届全国人大常委会成立监督法起草小组，开始监督法的第一轮起草工作。经过几个月调研，征求意见，两易其稿，1990年10月下旬，起草组拟出了《中华人民共和国全国人民代表大会及其常务委员会监督法（草案）》。它所规范的是全国人大及其常委会的监督工作，没有规定地方人大的监督工作。

　　1996年10月，八届全国人大常委会再次成立了监督法起草小组，第二轮起草工作全面启动。七易其稿，起草小组于1997年8月完成了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法（试拟稿）》。这个试拟稿既规范全国人大的监督工作，又规范地方各级人大的监督工作。

　　李飞说，1999年7月，九届全国人大常委会第三次成立监督法起草小组，开始第三轮起草工作。经过三年多努力，反复调研，十二易其稿，完成了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法（草案）》。这个草案既有监督权力的规定，又有监督程序的规定，除部分条款外，绝大多数内容现行法律都有规定。

　　初审二审，意见纷纭。2002年8月，九届全国人大常委会第二十九次会议对《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法（草案）》进行了初审。从审议和各方面意见看，普遍认为制定监督法十分必要，但对监督法草案的一些重大问题分歧意见较大。

　　2004年8月，根据各方面的意见，经对监督法草案作适当修改后，十届全国人大常委会第十一次会议对草案再次进行了审议。在这次审议中，意见分歧仍然较大，但有两点共识：一是认为人大监督工作要从中国国情出发，必须坚持党的领导的原则，必须坚持集体行使职权的原则，必须坚持依法办事的原则。二是建议继续认真研究，总结实践经验，进行积极探索，为立法创造条件。

　　再组工作班子，调整立法思路。监督法草案经二审后，根据常委会领导的要求，法律委、法工委于2004年12月组织了专门工作班子，集中力量开展调查研究，负责监督法草案修改工作。

　　参加监督法草案修改工作的全国人大常委会法工委国家法室主任陈斯喜介绍，起草工作班子明确修改监督法草案的总的原则：以宪法为依据，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻党的十六大、十六届三中、四中、五中全会精神，坚持中国特色社会主义政治发展道路，把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。坚持从我国国情和实际出发，区别不同情况对草案加以修改完善：实践经验比较成熟的，加以深化、细化，作出具体规定；实践经验尚不成熟，又需要作规定的，作出原则规定，为进一步改革留下空间；缺乏实践经验，各方面的意见又不一致的，暂不作规定，待条件成熟时再作补充完善。

　　根据总的原则，进一步明确了修改监督法草案的思路：一是将监督法的调整范围确定为规范人大常委会的监督工作；二是完善人大常委会对“一府两院”工作实施监督的形式和程序；三是处理好本法与宪法和有关法律的关系。上述原则和思路，获得了全国人大常委会党组和中央政治局常委会的肯定。据此，法律委、法工委对监督法草案的框架结构和内容作了较大调整。

　　陈斯喜回忆说，一年多紧张工作，大小修改20多次，其中大的修改6次。新的监督法草案9章48条，内容更充实，增加了许多新规定，对宪法和法律已有规定原则上只作衔接性的规定，不都照抄照搬。这样修改，既增强了针对性、可操作性，也使草案比较简明扼要。

　　2006年6月，十届全国人大常委会第二十二次会议对监督法草案进行了三审。在这次审议中，常委会组成人员对草案三次审议稿给予充分肯定，认为三审稿以高度的政治水平和立法智慧总结和反映了多年来全国人大常委会和地方人大常委会开展监督工作的实践经验，是一个比较好的文本，是集体智慧的结晶，符合我国实际，具有中国特色，已经比较成熟，建议进一步修改完善后争取早日通过。同时，不少常委会组成人员也提出了一些对草案进一步修改完善的意见。

　　常委会第二十二次会议后，宪法与法律委员会、人大常委会法制工作委员会认真地研究了常委会组成人员的审议意见，对草案48条中的27条作了修改。

　　二十年磨一剑！2006年8月27日，十届全国人大常委会第二十三次会议161人到会，以155人赞成高票通过了监督法。

　　监督法的出台，是民主立法的典范，集体智慧的结晶。

　　（本文作者系贵州省人大常委会办公厅宣传处处长周大军）