当前少数民族地区人民法院“基本解决执行难”的现状及思考
编辑:常玥玥    作者:石全忠   来源:法制生活报   发布时间:2018-07-23

  当前,“基本解决执行难”已经进入倒计时,成为全国各级法院一场输不起的重大战役。现各级法院都在卯足精神,汇聚力量,以攻坚克难的勇气和百折不挠的毅力,全面向基本解决执行难宣战,誓要如期打赢这场输不起的硬仗。但由于全国经济文化发展不平衡,各地法院在基本解决执行难这场攻坚战中遇到的困难和问题都不少,特别是经济文化都还比较落后的少数民族地区基层人民法院,在基本解决执行难这场硬仗中遇到的困境和问题更加突出,笔者试图对当前少数民族地区基本执行难的现状作一些简单的梳理,并对相关问题提出思考,期望能对少数民族地区基层人民法院基本解决执行难问题有所裨益。

  

  一、基本解决执行难对构建法治国家和法治社会的重要意义

  

  人民法院生效判决、裁定得到全社会的普遍尊重和服从是构建法治国家和法治社会的最基本要求,基本解决执行难是实现社会治理法治化和社会诚信建设常态化的根本保证,关系到当事人合法权益能否最终实现,司法权威能否树立,全面推进依法治国战略目标能否实现的重大问题。党的十八届四中全会专题部署全面依法治国,明确提出要切实解决执行难,依法保障胜诉当事人及时实现权益。最高人民法院院长周强在全国人大十二届四次会议上提出“用两到三年时间,基本解决执行难问题”。这是人民法院对全国人民作出的庄严承诺,也是维护当事人合法权益、提升司法公信力、维护法律尊严、促进社会大局和谐稳定的需要,是促进中国社会长足发展和长治久安、建设社会主义法治国家的需要。所以人民法院执行工作关系人民群众权益保障,关系国家法律权威,关系社会和谐稳定,也是全面落实依法治国,优化经济发展环境的重要内容。

  

  二、少数民族地区基层人民法院在基本解决执行难中遇到的难点和困境

  

  少数民族地区由于经济文化相对落后,经济发展压力巨大,群众传统思维和民族习惯浓厚,法治意识薄弱,所以少数民族地区基本解决执行难相对于经济发达地区有更多的困难和问题。

  

  1、当事人法律观念淡薄,对法律尊严认识不足,主动履行法院判决裁定较少,暴力抗法事件时常发生。少数民族地区群众民族传统观念和传统思维习惯较浓,接受新思想、新观念和法律知识普及较难,村民们更容易接受用民族传统习惯解决纠纷。对人民法院判决裁定及其他生效法律文书的权威性、严肃性以及法治建设对地方经济社会发展所起的作用认识不足,局部利益和个体利益观念较重,诚信观念不足。在这样的法治环境下,当事人往往把法院生效法律文书视为一张白纸,你判你的,我干我的,遇到强制执行往往设法逃避或者采取暴力手段抗拒执行,有的少数民族村寨甚至以法院判决裁定没有经过家族或者寨老同意,聚集村民集体暴力抗拒执行,暴力抗拒执行事件发生率较高。

  

  2、党政部门对法治软环境的重要性认识不足,理解和支持人民法院执行工作的力度有待加强。尽管十八大以后,依法治国已经成为我国四个全面战略布局的重要组成部分,但长期存在的人治传统思维在少数民族地区的一些领导干部中还未根除,一些地方党政干部“官本位”思想还不同程度存在。特别是少数民族地区经济发展压力大,扶贫攻坚任务重,有的领导为完成发展任务,只注重行政效率而漠视法律效力,只注重短期经济效果而忽视法律规范性对经济社会发展的长期效果,认为经济建设是硬指标,法治建设是软任务,“重经济建设、轻法治建设”的思维较为严重,因此对支持人民法院基本解决执行难问题重视不够,热情不高,有时甚至以地方经济发展大局为由干扰、阻碍人民法院的执行工作。

  

  3、现代信息化手段作用较小,传统执行方式成本较高。少数民族地区群众本身财产十分有限。当前,外出打工已经是少数民族地区群众经济收入的主要手段,加上传统思维习惯,将存款存入银行的非常少,更是极少持有股权、债券等无形资产。由于经济落后等原因,少数民族地区社会管理的信息化程度不高,农村房屋、土地、山林等固定资产登记录入尚不健全,运用信息化查控被执行人财产作用极其有限,传统查人找物手段仍然是当前少数民族地区人民法院基本解决执行难的基本方式,加上当前农村人口流动特别频繁,被执行人难找、被执行财产难查等传统执行难问题仍然十分突出,个案执行的时间成本、人员成本、经济成本都较高。

  

  4、执行干警业务能力有待加强,破解执行难的机制创新不足。由于执行成本较高,接触的案件类型较为单一,少数民族地区人民法院执行人员破解执行难问题的素质和能力还有待加强。相对于发达地区的人民法院,无论是破解执行难的责任担当上,还是执行工作方式方法创新上都还有较大差距。面对执行难问题,有时表现出来的不是执行难,而是执行不力,存在消极思想,不愿克服困难,不愿多想办法,不敢碰硬,怕吃苦、怕麻烦等畏难情绪较为突出,导致案件不能有效执结;有的执行人员缺乏工作责任心,处理案件时综合协调能力不强,片面强调工作忙而错过执行时机;有的执行人员对当事人态度生硬,作风粗糙,执行方法简单,损害法院的形象。

  

  5、经济基础薄弱,市场主体复杂。由于少数民族地区交通闭塞、资源匮乏、人才缺失、资金积累少、市场不活跃、发展压力大,招商引资成为带动地方经济发展的主要措施,为能吸引更多的人才、资金、技术和市场主体,在市场准入、资金扶持、税收政策等方面都会有很多优惠政策。但在引入的企业中,良莠不齐,一些不良商人利用这些优惠政策虚假注册、虚假出资,欺骗取得市场主体资格后,利用获取的经营权招摇撞骗、套取资金,然后抽逃资金、转移资产、抽身走人,留下一个空壳公司和一堆债权债务。此类案件进入执行程序后,无论是在查人找物上,还是在政策和法律适用上,都会耗费大量的精力和时间,给少数民族地区人民法院基本解决执行难带来不少的困难。

  

  三、关于执行难问题的几点思考

  

  1、立法上对当事人不自觉履行法院生效法律文书缺乏制裁措施,导致人民法院执行案件数量大量增加,对法治建设和司法权威也造成一定影响。为使人民法院生效法律文书得到有效执行,我国在立法上专门在《民事诉讼法》上单列了执行篇,且将拒执罪引入刑法调整范畴。最高法院针对执行中的一些具体问题先后出台了不少司法解释和指导性文件,中央两办联合出台的《意见》,从国家最高层面对失信被执行人作出了联合惩戒的规定,中央各部门签署的“备忘录”,使人民法院在基本解决执行难问题上拓展了空间。但无论是法律还是司法解释以及各种指导性文件,基本上都只规定了被执行人在人民法院作为执行案件立案后拒不履行义务的惩戒措施,除民诉法第二百五十三条迟延履行金的规定外,没有任何法律或者规范性文件规定在生效法律文书确定的时间内不主动履行义务应承担的法律后果和相应的制裁措施。这一立法上的空白,导致人民法院法律文书生效后自动履行的较少,绝大多数义务人都是在人民法院立案执行并送达执行通知书后,才履行法律文书确定的义务。这无形中大量增加了人民法院执行案件的数量,浪费了国家有限的司法资源,也加重权利人的诉讼成本,更不利于司法权威的树立和诚信社会及法治社会的构建。

  

  2、民事强制执行权交由法院执行,对法治国家和法治社会的构建还是值得探究。民事强制执行权属于司法权还是行政权,理论界和务实界一直争论不休,但将强制执行权交由人民法院实施,对“基本解决执行难”问题和树立法治权威构建法治社会是有一定影响的。首先,将强制执行权交由人民法院执行,形成了法院自己作出的判决裁定自己强制当事人履行,自己又当裁判员又当执行员的局面,既不利于司法权威的树立,也不利于使法院的判决裁定得到全社会的尊重和服从;其次,当前法律赋予强制执行权的机关主要是人民法院,相关法律还将行政裁决和仲裁裁决主要交由人民法院强制执行,不仅司法权不能由行政部门来保障实施,反过来行政权还交由司法部门来保障执行,感觉有些本末倒置,更容易让公众对司法的公性正产生质疑;再则,司法群体应当是精英群体,由此作出的司法行为才能具较强的公信力,强制执行权中的行政权属性和具体措施必然耗费较大的人力资源,无法实现司法群体的精英化,也有损司法公信力。

  

  四、少数民族地区基本解决执行难的工作思路

  

  1、强化法制宣传,优化执法环境。加强法治建设是少数民族地区稳定发展的重要保障,加强法治宣传是解决少数民族地区人民群众法治意识淡薄,增强法治意识,从而基本解决执行难问题的主要手段。人民法院应认真履行谁执法谁普法的主体责任,充分运用案件巡回审理案件、利用民族节日等活动大力开展普法宣传活动,通过发生在群众身边的故事或贴近群众生活的文娱活动等形式开展丰富多彩的送法下乡活动,不断加强与人民群众生产生活密切相关的法律法规宣传,真正提高少数民族地区人民群众依法办事、依法表达诉求、依法维护合法权益的意识和能力。只有群众的法制观念提高了、增强了,才能自觉遵纪守法,暴力抗法或市场主体不诚信的情况才减少发生,为执行工作营造良好的环境。

  

  2、不断完善少数民族地区执行联动机制和威慑机制。充分运用两办《意见》精神,努力构建失信被执行人信息共享机制和联合惩戒机制,依托最高法院失信被执行人信息公布与查询平台,通过与相关联动部门信息系统的链接,实现执行联动成员单位间信息互通、共享。各执行联动部门在各自职权范围内依法对失信被执行人在资格审查、项目审批、树先评优、政府采购、资金政策扶持、融资信贷、出入境等方面进行惩戒,形成“一处失信、处处被动”的信用惩戒机制。改变法院“单打独斗”的执行局面,充分发挥基层干部群众熟悉社情民情的优势,实现办案力量的优化配置,缓解法院执行力量严重不足的矛盾,提高执行工作效率。

  

  3、严格依法行政,加快建设法治政府。推进依法行政,建设法治政府,是我们党在建设中国特色社会主义进程中治国理政从理念到方式的革命性变化。建设法治政府,实质上就是要约束政府权力,规范政府行为,使政府自觉地在宪法和法律范围内活动,严格按照法定权限和程序行使职权,履行职责。建设法治政府离不开领导干部的率先垂范,更离不开思想观念的转变。一定程度上,领导干部要对法律怀有敬畏之心,带头依法办事,带头遵守法律,严格执法,增强依法执政意识,坚持以法治的理念、法治的体制、法治的程序开展工作。自觉接受司法监督,坚决杜绝干预司法活动、插手具体案件处理情况的发生,不断提高运用法治思维和法治方式推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。

  

  4、完善立法,树立法治权威。完善执行相关法律法规,督促当事人自觉履行法律义务,对不自觉履行法院生效法律文书确定义务的,应直接明确相应的法律后果和制裁措施,而不需待人民法院又立执行案件并发出执行通知书后仍拒不履行的,才可以采取相应的制裁措施,从而既能减少人民法院案多人少的矛盾,又能彰显法治的权威,形成全社会共同遵法守法的良好氛围。

  

  5、落实执行权与司法权分离,使司法资源得到有效利用。行政权与司法权相分离,这是社会发展的必然要求。市场经济,在某种程度上来说就是法治经济,需要法治来保障,法治显得越来越重要。目前,大量的行政裁决、仲裁裁决都交由法院执行,再加司法裁判的执行,实际上法院承担的社会责任过大,在人员编制没有解决的情况下,随着社会矛盾的增多,现有的法官压力有增无减,我们不期望以过多透支有限的员额制法官身体健康为代价,来换取社会的和谐安宁。为了保障市场经济按正常规律运行发展,使法治成为社会治理的主要手段,应当考虑司法权和行政权相分离问题,将法院的执行机构独立出去或划归司法行政部部门,使之相对独立,避免利益纠葛,同时也减少外界质疑法院在审执问题上既当裁判员,又当运动员的质疑。审判权和执行权的分离其作用就在于充分合理地配置司法资源,高效利用社会资源,从而提高诉讼效率和执行效率,同时也起到了审判和执行系统互相制约的良性循环作用。

  

  6、以法院改革为契机,强化执行工作的创新性。新常态下,执行工作的新情况、新问题层出不穷,思想观念能不能与时俱进,必将直接影响执行效率的提升。在少数民族地区基层人民法院要因地制宜地在解决重点、难点、热点问题上求突破,充分发挥执行法官的聪明才智,不断用新的思路指导执行工作,用新办法解决存在的问题。要利用好执行联络员居住在乡村,生活在当事人中间,人缘广、地形熟、信息灵的优势,依靠他们向执行人员提供被执行人去向及财产线索等信息,协调帮助解决法院执行中遇到的困难和难题,积极调动被执行人亲朋好友、村干部、寨老等所有力量,让被执行人采取借、贷、劳务偿债或资产抵偿等方式履行义务,也可根据案件类型、标的大小、难易程度统筹安排,通过执行会战,联合执行等方式,集中力量执行大案、要案、难案,各个击破被执行人躲债方法,为解决少数民族地区“执行难”打开执行缺口。

  

  总之,针对少数民族地区执行难问题,必须树立正确的有利于实现建设法治国家这一根本目标的法治理念,摒弃与法治目标相悖的,短期、近视的行为,不断加强同法院系统内外的力量积极联动,形成合力,因地制宜地创新执行方式方法,找准突破口,依法积极、稳妥地推进执行改革,相信“基本解决执行难”问题最终会得到圆满解决。(石全忠 作者单位:从江县人民法院)

  

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