【贵州司改】贵州检察:独具特色 探索改革之路
编辑:吴玲    作者:   来源:法制生活网   发布时间:2017-07-10

  “85%的检察人员投入办案一线,办案力量平均增加20.42%,案多人少的矛盾初步缓解。”

 

  “立体监督制约机制,确保了检察官‘有权不任性、用权受监督’。”

 

  “批捕案件平均办案时间缩短20.16%,起诉案件平均办案时间缩短27.05%,民事行政案件的平均办案时间缩短32%。”

 

  ……

 

  2014年12月,贵州省作为全国首批司法体制改革试点省份之一,率先拉开司改大幕。两年来,贵州省检察机关以检察人员分类管理为基础,以建立健全司法责任制为重点,逐步探索形成“择优入额、清单授权、扁平增效、全程留痕、终身负责”五大司法改革特色。目前,可复制、可借鉴、可推广的检察司法体制改革“贵州经验”初步形成。

 

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全省检察机关全面推开司法体制改革工作部署会议

 

  科学合理配置员额

 

  改革之前,全省检察机关具有检察官身份的正副检察长、检察员、助理检察员共计4090人,约占政法专项编制的68%。按照中央确定的39%员额比例,现有检察官只能有50%左右入额。如何将少而精的员额检察官合理配置到三级检察院,尽可能满足不同业务条线的实际需要,更好适应检察机关司法办案的规律特点,这是推行员额制改革首先需要回答的问题。

 

  贵州省检察机关按照“以案定员”与“以职能定员”相结合的思路科学确定检察官员额数。

 

  “以案定员”是以检察机关近三年的平均办案数为基础,结合目前办案一线的检察官人数,确定大致的人均办案量;然后,综合考虑实行检察官办案责任制后,审批程序减少,效率提高;人员分类后,85%的人员将投入办案一线等实际情况,以及各地区域经济社会发展状况和队伍素质数量等因素来确定大致所需检察官员额数。

 

  “以职能定员”是立足于检察机关“三权五性”统筹员额配置。检察权既有司法属性,又有行政属性,还有监督属性。检察机关不仅拥有批捕权、公诉权、侦查权,还有法律监督权、司法救济权。对于司法属性较强的批捕、起诉等业务部门,主要考虑以案件量确定员额,对于行政属性较强的职务犯罪侦查,监督属性较强的民事行政检察、刑事执行检察等部门,主要考虑充分满足其履行职能需要,以职能定员。

 

  通过“以案定员”与“以职能定员”相结合,基本实现员额在各业务部门之间的均衡配置。

 

  按照政法编制数的39%比例核定,全省检察官员额2541名。省检察院135名,占5.3%,市(州)检察院429名,占16.9%,县级检察院1977名,占77.8%,与80%的案件量在基层、80%的干警在基层这一总体现状基本适应。业务量最大的贵阳市为第1档,按41%比例配备员额;与全省平均业务量基本持平的遵义市、六盘水市、毕节市为第2档,按40%比例配备员额;低于全省平均业务量的安顺市、铜仁市、黔东南州、黔南州、黔西南州为第3档,按38%比例配备;省检察院和贵阳铁路运输检察院按38%的比例配备。通过各市(州)检察院的二次分配,全省89个基层检察院当中,业务量最大的贵阳市云岩区、南明区检察院员额比例达到了43%,业务量最小的晴隆县、望谟县检察院则为36%,达到了人案配比更加合理的目的。

 

  严格遴选把好“入口关”

 

  “员额制检察官的产生,要经过报名、资格审查、考核、考试、公示、答辩、再公示、各院党组研究、遴选委审议、省院党组决定和任命等,不少于10个‘关卡’,这是我参加过最严格的遴选程序,实际上就是在现有检察官队伍中好中选优,让检察官队伍更精英化。”这是贵州省检察院助理检察员方文辉参加遴选并入额后的感受。

 

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遵义市员额制检察官遴选考核进行民主投票

 

  按照严格的标准和程序开展员额检察官遴选,切实把好检察官“入口关”,是检察官员额制改革的核心要求。

 

  贵州省检察机关严格按照遴选制度规定,对员额制检察官关于遴选条件和禁入情形进行认真审查把关,特别是将“有违法违纪反映并正在接受组织调查的”情形的审查贯穿始终,纪检监察部门对遴选全过程进行监督。

 

  在入额的方式上,贵州省检察机关始终坚持考核为主,省检察院明确规定:检察长通过考核入额;副检察长、班子其他成员、检察委员会专职委员通过“考核+答辩”入额;其他入额申请人通过“考核+考试+答辩”入额。

 

  同时,贵州省检察机关通过考试突出考察实务能力。考试重点围绕分析案件事实、归纳争议焦点、正确适用法律等实际办案能力进行,专门聘请资深法学专家教授封闭命题,试题内容涵盖政治理论知识、法律基础知识、检察业务知识,并根据不同层级检察院的业务要求,命制不同难易程度的试卷。考试结束后,统一委托命题专家阅卷。

 

  答辩由省法官、检察官遴选委员组织,除检察长之外的所有入额申请人全部要参加答辩。考官组成员由党代表、人大代表、政协委员、审判业务专家、检察业务专家和法学专家、知名律师等组成。答辩重点围绕申请人司法工作经历、职务、岗位等,有针对性地提问打分。答辩中,坚决严格标准,宁缺毋滥。

 

  据了解,全省第一批试点的4个基层检察院、第二批试点的5个检察院、全省全面推开司法体制改革的91个检察院共三批员额制检察官遴选,总计2912人报名,最终2125人进入员额,其中检察长87人,副检察长、班子其他成员、检察委员会专职委员569人,检察员1384人,助理检察员85人;34岁以下633人,35~49岁1084人,50岁以上的408人;共有787人落选,差额比例达1:1.4,体现了合理配比、竞争择优原则。

 

  让检察官回归职业本源

 

  2017年3月24日,贵阳市检察院检察长陈雪梅出庭支持公诉王某涉嫌故意杀人罪一案。

 

  2017年4月27日,罗甸县检察院检察长罗勇出庭支持公诉王某涉嫌危险驾驶罪一案。

 

  2017年5月15日,遵义市检察院检察长杨滨出庭支持公诉杨某非国家工作人员受贿罪一案。

 

  2017年5月27日,贞丰县检察院检察长史顺宁出庭支持公诉岑某某等五人故意伤害罪一案。

 

  ……

 

  这些只是贵州省检察机关领导干部入额后带头办案的缩影。自司法体制改革试点启动以来,贵州省检察机关入额领导干部带头办案正在成为常态,实现了检察机关院领导、业务部门负责人从案件的审批(核)人更多地转向承办人的转变。
 

 

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贵阳市检察院检察长陈雪梅出庭支持公诉

 

  贵州省检察机关坚决落实中央、高检院关于“进入员额的检察官必须在一线办案”的要求,各级检察院员额制检察官全部配置在司法办案岗位,办公室、政工、纪检监察、教育培训、司法技术等综合部门不配备员额。对具有检察官身份的政治部主任(政工科长)、纪检组长、机关党委书记(机关党总支书记)、办公室主任等综合行政部门负责人符合报名资格条件的可以申请入额,其中担任院领导的,申请入额前应向当地党委相关部门书面报告并征得同意,入额后调整到业务部门办案岗位从事司法办案工作。据统计,全省检察机关共有137名综合行政部门人员入额后均已全部调整至业务岗位。

 

  同时,省检察院遴选工作规则明确规定,综合行政部门负责人入额后不再担任相应职务(法律职务除外),入额后即按干部管理权限启动免职程序。目前,全省检察机关118名入额的综合行政部门负责人已全部免去党政职务。

 

  根据中央政法委关于让85%的人员投入办案一线的要求,省检察院要求各级院进入员额的领导干部必须到一线办案,明确到具体的办案组或业务条线,带头办理重大疑难复杂案件,并明确了办案数量要求。

 

  据介绍,进入员额的领导干部办案不是简单参加检委会讨论案件和审核案件,而是和其他检察官一样作为承办人直接办案,如办理公诉案件时,必须在提讯犯罪嫌疑人、阅卷并梳理证据核实疑点、出庭支持公诉等亲历性事项上亲自参与,全程留痕,在权力清单明确的授权范围内独立作出司法决定。

 

  据统计,今年1至6月,全省检察机关检察长办案1670件,副检察长办案7864件,班子其他成员办理案件1820件,检察委员会专职委员办案3348件,内设机构负责人办案19526件。“员额制的要义在于将最优秀的人才聚集到办案一线,让检察官真正回归职业本源。改革后有85%的检察人员直接投入办案工作,进一步优化了人员结构,强化了办案力量,有效缓解了此前案多人少的矛盾。”贵州省检察院政治部主任渠新建说。

 

  从层层批案到权力下放

 

  构建权责对应统一的检察官司法责任制,是确保检察官依法独立行使检察权、实现公正司法的必要制度保障。

 

  为落实“谁办案谁负责,谁决定谁负责”的要求,省检察院在综合考虑检察业务类别、办案组织形式、不同级别检察院职能范围等因素的基础上,在全国率先制定下发了省、市、县三级检察院检察官权力清单,检察官该干什么、不该干什么、如何追责,一目了然。

 

  权力清单紧扣检委会、检察长、副检察长和各办案组织成员的岗位职责,科学设置不同检察人员的岗位职责,明晰规范各层级权力主体职权的收取和转移。

 

  权力清单明确“以个体责任为主,以共同责任为辅”的责任划分原则,科学划分不同权力主体之间的责任,为划分不同权力主体的司法责任提供法律依据。

 

  权力清单全面梳理了检察机关统一业务应用系统中的1606项权限配置,对不同级别检察院的检察官权限内容进行了划分,以正面清单的方式列举了检察长行使或委托行使的12个业务类别127项权力,其余未明确的1000余项审批权,采取一般性授权的方式授权给检察官。各级检察院于2016年11月25日前,完成在全国统一业务应用系统的审批权限变更,实现办案主体与决策主体的统一,形成了权责明确、关系清晰、授权合理的权力分配体系,为落实“谁决定谁负责、谁办案谁负责”提供了法律依据。

 

  两年来,贵州省检察机关通过建立健全符合司法规律的办案组织,强化检察官的办案主体地位,落实检察官办案责任制,减少审批环节,实现了“检察长——检察官”的扁平化管理,真正发挥员额制检察官依法定权限独立办案、独立承担司法责任的作用。

 

  有权必有责,进入员额的检察官感到肩上的“担子重”了,责任明确了。“过去由承办人员、科长、分管检察长直至检察长、检察委员会层层把关,如今要自己承担办案主体责任,终身负责。”花溪区检察院刑事检察办案一组检察官王华玲说:“作为检察官,我们感觉权力大了,职业荣誉感增强了,责任也更重了。”

 

  改革后,试点检察院办案效率明显提升,批捕案件平均办案时间缩短20.16%,起诉案件平均办案时间缩短27.05%,民事行政案件平均办案时间缩短32%,刑事执行案件的平均办案时间缩短18.17%。

 

  “依法授权,既突出了员额制检察官办案的主体性亲历性,体现了司法的一般性特征,是回归于司法规律。同时,也能有效破解此前检察系统存在的行政化倾向。”省检察院常务副检察长何冀说。

 

  把权力关进制度的笼子

 

  司法责任制改革放权给检察官后,疑虑也随之而来:监督制约跟不跟得上?如何避免产生司法不公,保证检察官“以至公无私之心,行正大光明之事”?

 

  放权不等于放任,信任不能代替监督。贵州省检察机关紧紧围绕“事前预警、事中提醒、事后甄别”的要求,一手抓制度创新,一手抓技术创新,着力打造司法办案流程全覆盖,监控无死角的无缝衔接立体监督体系。

 

  今年5月8日零时,贵州省三级检察院在全国率先上线运行司改版的统一业务应用系统,实现了司法责任制背景下执法规范的软约束向信息化运行下的硬约束的嬗变。

 

  贵州省各级检察院办理的各类案件全部实现在司改版统一业务应用系统上运行,检察官办案信息网上录入、办案流程网上管理、办案活动网上监督,做到检察官、检察官助理履职全程留痕,实现了执法办案的全程、统一、实时、动态管理和监督。

 

  同时,为完善对检察官履职的事中、事后监督、检查和评估,贵州省检察院还制定下发检察官联席会议制度、案件质量评查办法、员额制检察官司法档案管理办法以及检察官、检察辅助人员和司法行政人员绩效考核等制度,初步构建起司法责任立体监督体系。

 

  加强案件质量评查是检察机关规范司法行为,确保办案质量,提升司法公信的重要举措。贵州省检察院围绕案件质量评查常态化、手段信息化、方法规范化、内容标准化、人员专业化、结果实效化“六化”建设,建立案件质量标准体系,为落实司法责任制,提供了客观评查标准。并制定下发《贵州省检察机关案件质量评查办法(试行)》,明确“一案一评查”的要求。

 

  2016年,贵州省各级检察机关共评查案件5.3万余件,对试点院员额制检察官已办结的3800余件案件进行评查。对全省各级检察机关撤回起诉案件,生效无罪判决案件,复议复核改变原不捕、不诉决定案件,职务犯罪立案后撤案案件等重点案件做到发生一起、评查一起。“通过案件质量评查,让我在办案中更加注重执法细节和执法规范;通过明确评查标准,让我在办案中明确了案件质量的‘指挥棒’,对什么是‘瑕疵案’、什么是‘精品案’有了更加清晰的界定”。省检察院公诉四处员额制检察官高飞说。

 

  据介绍,改革试点以来,贵州省涉检信访同比下降23%。通过案件质量评查,试点检察院平均每起案件中的司法不规范等瑕疵问题下降78.89%,未发现一起办案安全事故。省人大代表对检察工作的赞成率、人民群众对检察工作的满意度稳步提升。“司法是社会公正的最后一道防线。全省检察机关将以司法体制改革为新起点,进一步发挥检察职能作用,进一步加大司法办案力度,进一步规范司法,让人民群众在每一件司法案件中都感受到公平正义。”贵州省检察院检察长袁本朴说。

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